HLZ vom 22. Mai 2007 - Schule ist kein Betrieb





Herbert Storn
Vorsitzender des GEW-Bezirksverbands Frankfurt





Schulinspektionen sind Instrumente einer veränderten Steuerung

Die GEW Hessen lehnt Schulinspektionen ab. Die Landesdelegiertenversammlung hat dies im November 2005 mit folgenden Argumenten untermauert:
  • Die Begründung für die Einführung des Inspektionswesens, Schulinspektionen seien ein notwendiges Gegenstück zu „neuen Freiheitsspielräumen der Schule", kann nur als Hohn bezeichnet werden.
  • Dem hessischen Schulwesen werden weitere Ressourcen entzogen. Für die Inspektionen werden jährlich mehr als sechs Millionen Euro veranschlagt, die den Schulen fehlen.
  • Mit den Inspektionen werden den Schulen weitere Aufgaben aufgebürdet.
  • Mit der wachsenden Bedeutung von Kennziffern treten qualitative Kriterien gegenüber quantitativen in den Hintergrund.
  • Die Wende zur „outputorientierten Steuerung" kann dazu führen, dass die Schulen das „Schülermaterial" mit Hilfe von Schuleingangsuntersuchungen auslesen, um damit ihren „Output" zu maximieren.
  • Im Bericht des McKinsey-Bildungskongresses 2002 kann man nachlesen, welche Folgen Schulinspektionen im europäischen Ausland haben können: „Bleiben häufige Kontrollen und intensive Fördermaßnahmen ohne Erfolg, wird die Schule geschlossen und mit ausgetauschten Lehrern neu eröffnet: ein so genannter ‚fresh start’." Dieses Modell von Schule entspricht nicht der Hessischen Verfassung und dem Bildungsverständnis der GEW.
Der Bundesgewerkschaftstag der GEW formulierte im April 2005 in Erfurt die Vorstellungen der GEW von einer „selbstständigen Schule" und die Bedingungen an die interne und externe Evaluation:
„Selbstständige" Schulen evaluieren sich selbst und schalten bei Bedarf von sich aus „kritische Freunde" oder institutionell unabhängige und nicht weisungsgebundene Schulentwicklungsexperten für externe Evaluation ein. Sie müssen auf die Entwicklungsprobleme der Einzelschule bezogen sein und nicht dem Vergleich von Schulen dienen. Soweit auch die Wirksamkeit der pädagogischen Angebote im Ganztagsbereich in Kooperation von Jugendhilfe und Schule zum Gegenstand von Evaluierung wird, muss sichergestellt werden, dass nicht nur Expertinnen und Experten aus der Schulentwicklungsforschung, sondern auch aus der Sozialpädagogik und der Erziehungswissenschaft hinzugezogen werden.
   

Alles zu schwarz gemalt?

Inzwischen gibt es erste Erfahrungen mit der Schulinspektion in Hessen. Haben die Delegierten der GEW wieder einmal „schwarz" gesehen und den damals neu eingeführten Schulinspektionen alles Böse angedichtet, ohne ihre Ambivalenz zu sehen? Müssen die Schulen nicht dankbar sein für die zusätzliche Unterstützung, die sie durch die Inspektorinnen und Inspektoren bekommen, wie sie auf der Homepage des zuständigen Instituts für Qualitätsentwicklung (IQ) angepriesen wird?
„Mit Hilfe der Schulinspektion soll die kritische Innensicht von Schulen um eine kritische Außensicht ergänzt werden. Auf diese Weise können die bei internen Evaluationen womöglich übersehenen ,blinden Flecken’ sichtbar gemacht und so dem schulischen Entwicklungsprozess weitere Impulse und Dynamik verliehen werden. Die Schulinspektion will die Schule in ihrer eigenständigen Entwicklung hin zu mehr Qualität unterstützen."
Wer sich die Fragebögen und die Untersuchungsberichte ansieht, wird allerdings schnell erkennen, dass die Einzelschule unter den gegebenen restriktiven Rahmenbedingungen unmöglich alle „Baustellen" dieser Landesregierung bedienen kann. Die Erwartungen der Inspektorinnen und Inspektoren sind unter den gegebenen Bedingungen, angesichts der Klassengrößen und der höchsten Pflichtstundenzahl der letzten 50 Jahre, kaum zu erfüllen oder nur um den Preis einer weiteren massiven Ausweitung der Arbeitsleistung in der Schule. Denn so sieht sie aus, die „effiziente und effektive" Schule:
„Die Unterrichtszeit wird lernwirksam genutzt. - Die benötigten Materialien liegen bereit. - Benötigte Geräte sind einsatzbereit. - Auf Störungen wird rechtzeitig und konsequent reagiert. - Es gibt keinen Zeitverlust zu Beginn, während oder am Ende der Unterrichtsstunde/-sequenz. - Die Schülerinnen und Schüler arbeiten konzentriert an den Aufgaben/dem Auftrag. - Die gewählten Methoden sind bezüglich der Lernzeit effizient und effektiv." (aus dem Beobachtungsbogen für Inspektorinnen und Inspektoren)  

Der Inspektion folgt die Zielvereinbarung

Da die Umsetzung der „Unterstützung" der Inspektionen nicht ins Belieben der jeweiligen Schule gestellt werden soll und damit sich die 6,5 Millionen Euro irgendwie „rechnen", soll am Ende der Inspektion eine „Zielvereinbarung" stehen:
„Auf der Grundlage des Inspektionsberichts treffen die Schule und das zuständige Staatliche Schulamt Zielvereinbarungen und beschließen geeignete Maßnahmen zur Verbesserung von Bereichen, in denen noch Entwicklungsbedarf besteht. Bei der Umsetzung der gemeinsamen Ziel- und Leistungsvereinbarungen wird die Schule vom zuständigen Staatlichen Schulamt begleitet." (Homepage IQ)
Die Schulämter setzen diese Vorgabe bisher nur dilettantisch um. Ihnen fehlen die dafür nötigen Kennziffernsysteme wie die Balanced Scorecard. Budgetierung, Berichtswesen und andere Instrumente der „Neuen Verwaltungssteuerung" (NVS) sind für die allgemeinen Schulen erst in der Vorbereitung. Der GEW-Landesvorstand hat deshalb Schulleitungen und Lehrkräfte aufgefordert, keine Zielvereinbarung zu unterschreiben, die mit einer weiteren Ausdehnung der Arbeitszeit verbunden ist (HLZ-Printausgabe  S. 17).
Grundlage für die Einführung von Zielvereinbarungen ist das „Konzept zum Kontraktmanagement in der Hessischen Landesverwaltung", das 2004 im Rahmen der NVS im Finanzministerium formuliert wurde. Es zeigt, was die Landesregierung unter Zielvereinbarungen versteht. „Aufgrund der zunehmenden Mittelverknappungen öffentlicher Haushalte und der damit verbundenen Problemstellungen" sei es notwendig, „das wirtschaftliche Verhalten von Verwaltungsträgern (...) stärker an betriebswirtschaftlichen Überlegungen zu orientieren." Im bisherigen System fehlten „Anreize zur ständigen, effizienten Mittelverwendung (Effizienzlücke)" genauso wie „Zwang und Instrumente zur Leistungsverbesserung (Managementlücke)". Diese „Lücken" sollen mit fünf „Steuerungselementen" geschlossen werden:
  • Dezentralisierung und Delegation der Verantwortung als kombinierte Steuerung über Inhalte und Geld
  • Definition und Beschreibung von Produkten als outputorientierte Steuerungsgröße
  • Budgetierung als haushaltstechnisches Steuerungsinstrument
  • Controlling mit Berichtswesen als Steuerung über Rechenschafts- und Rechnungslegung
  • Kontraktmanagement als Steuerung über Ziel- bzw. Leistungsvereinbarungen (Hervorhebung H.S.) Wer sich
Zielvereinbarungen als Ergebnis eines konsensorientierten Aushandlungsprozesses unter Gleichberechtigten vorstellt, wird schnell eines Besseren belehrt:

„Der einvernehmliche Abschluss der Kontrakte zwischen den Steuerungsebenen ist entsprechend dem Leitbild einer kooperativen Führung anzustreben. Im Falle einer fehlenden Einigung müssen die Kontrakte im Sinne einer Leistungs- und Budgetvorgabe von der jeweils übergeordneten Steuerungsebene durch eine Weisung ersetzt werden. (...) Managementanstrengungen zu notwendigen Umstrukturierungen und Optimierungen des Ressourceneinsatzes sind dabei ggf. durch einen entsprechenden Kostendruck (…) zu fördern." (Hervorhebung H.S)

Nicht nur in Hessen sind Schulinspektionen in diesem Kontext ein fester Bestandteil des betriebswirtschaftlichen Controlling. Die Einführung der betriebswirtschaftlichen Verwaltungssteuerung für die hessischen Schulen soll 2008 abgeschlossen werden. Die Inspektionen sind so vermutlich nicht mehr als ein Zwischenschritt, um die Schulen an das Controlling zu gewöhnen. Effizienz, Evaluation, Kennziffern, Pläne und Programme, Zielvereinbarungen, das sind die Zutaten für das Menü, das jetzt zubereitet wird. Sobald SAP die Zahlen liefert, kommen dann Kostenbetrachtungen und Benchmark-Vergleiche mit Referenzschulen dazu. Der Druck auf die Schulen wird steigen, weil die Verantwortung vom Kultusministerium auf die Schulen verlagert werden wird. Und wenn sich prekäre Arbeitsverhältnisse im Schulbereich weiter durchsetzen lassen, könnte auch über diese Stellschraube der Kostendruck erhöht werden. Vielleicht werden die Inspektoren bei ausgebauter Rechnungslegung der Schulen überflüssig, vielleicht dienen sie auch als Ergänzung. Ob man dann noch von „kritischer Außensicht" sprechen wird? Die „Impulse und Dynamik" für die Kollegien werden jedenfalls eine andere Qualität haben!
 

Potemkinsche Dörfer im Vorwahlkampf

Aber auch aus einem anderen Grund hat sich die 6,5 Millionen-Investition in die Schulinspektionen für die hessische Landesregierung bereits gelohnt. Durch das Verhalten der inspizierten Schulen werden „Erfolgsstorys" produziert, auf die die Landesregierung gerade im Vorwahlkampf dringend angewiesen ist, ohne dass sich in der Schulrealität auch nur das Geringste zum Besseren wendet. Woher kommt dieser Potemkin-Effekt? Aus pragmatischen Gründen werden die Schulen versuchen, in Schulinspektionen möglichst gut auszusehen, damit sie danach eine Weile in Ruhe gelassen werden, im Konkurrenzkampf der Schulen in der Region einen „Stich" machen und auf keinen Fall „die rote Laterne" bekommen. Diese erste Anstrengung kann die Landesregierung bereits als Erfolg verbuchen.
Lassen sich die Schulen auch noch auf den Abschluss von Zielvereinbarungen ein, kann die Landesregierung einen weiteren Erfolg melden. Ändern muss sich an den Schulen deshalb noch lange nichts, wichtig ist die Fassade.
Wenn aber die Kollegien erst einmal in die Eigendynamik und innere Logik von Inspektionen und Zielvereinbarungen hineingezogen sind, geht der eigentliche Gedanke schnell baden, nämlich der heranwachsenden Generation eine umfassende, den ganzen Menschen entwickelnde, kritische Bildung zu ermöglichen.